Об эффективности механизма формирования и исполнения бюджета Союзного государства

РЕКОМЕНДАЦИИ

Одиннадцатого заседания постоянно действующего семинара
при Парламентском Собрании Союза Беларуси и России
по вопросам строительства Союзного государства

«Об эффективности механизма формирования и исполнения бюджета Союзного государства»

Одиннадцатое заседание постоянно действующего семинара при Парламентском Собрании Союза Беларуси и России на тему "Об эффективности механизма формирования и исполнения бюджета Союзного государства"

г. Звенигород, 28 – 29 мая 2008 года

Участники одиннадцатого заседания постоянно действующего семинара при Парламентском Собрании по вопросам строительства Союзного государства на тему «Об эффективности механизма формирования и исполнения бюджета Союзного государства» отметили, что союзное строительство поднялось на качественно новый уровень. За последние годы значительно укрепились всесторонние связи между Российской Федерацией и Республикой Беларусь. Товарооборот двух стран за прошлый год превысил 26 миллиардов долларов США, за четыре месяца 2008 года вырос на 65 процентов по сравнению с аналогичным периодом прошлого года и достиг 11,35 миллиарда долларов США. Более конструктивными стали подходы к обсуждению и решению возникающих проблемных вопросов двусторонних экономических отношений.

Участники заседания сделали вывод, что, несмотря на определенные трудности, связанные с отсутствием детально проработанной нормативно-правовой базы, бюджетный процесс в Союзе Беларуси и России и Союзном государстве стадию становления прошел в целом успешно.

С 1998 года бюджет Союзного государства увеличился почти в семь раз и составил в 2008 году 4,061 миллиарда российских рублей, став важным инструментом укрепления межведомственных и межотраслевых российско-белорусских связей, а также культурных и общественных контактов.

За счет средств бюджета осуществляется финансирование военно-технического сотрудничества и совместной правоохранительной деятельности, реализуются важные для обеих сторон программы в областях промышленности и информатики, охраны окружающей среды, образования и культуры, в социальной сфере.

Значительные средства бюджета используются на финансирование мероприятий по преодолению последствий чернобыльской катастрофы, а также на развитие союзных средств массовой информации.

Отмечая большое значение организации бюджетного процесса для строительства Союзного государства и необходимость дальнейшего развития нормативно-правовой базы для его укрепления, исходя из положений Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года и Программы действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации положений Договора о создании Союзного государства, участники семинара считают возможным предложить для рассмотрения союзным органам, заинтересованным министерствам и ведомствам следующие рекомендации.

Продолжить работу по выполнению положений Договора о создании Союзного государства и Программы действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации положений Договора о создании Союзного государства в области формирования и исполнения бюджета Союзного государства, обращая особое внимание на то положение Договора от 8 декабря 1999 года (статья 32, пункт 1), что бюджет Союзного государства призван обеспечивать не только финансирование программ и проектов Союзного государства и содержание его органов, но и  в целом функционирование Союзного государства.

Рекомендовать Постоянному Комитету Союзного государства проанализировать ситуацию с реализацией данного положения Договора и  в целях поиска новых подходов к построению бюджетного процесса в Союзном государстве предложить соответствующие изменения механизма формирования союзного бюджета, предусматривающие отражение в бюджете финансовых обязательств Российской Федерации и Республики Беларусь, вытекающих из всего комплекса заключенных и действующих соглашений между государствами-участниками, а также перечень возникающих в связи с этим методологических проблем по определению объемов соответствующих финансовых обязательств сторон и их отражению в бюджете Союзного государства.

Считать также целесообразным приступить к совершенствованию исторически возникших принципов определения долевых взносов государств-участников в бюджет Союзного государства и использования бюджетных средств на территориях государств-участников путем привязки их к объективным показателям, характеризующим экономический и социально-демографический потенциал государств-участников (численность населения, объем ВВП, доходы на душу населения и другие). Предложить Постоянному Комитету Союзного государства совместно с Парламентским Собранием Союза Беларуси и России начать работу по подготовке вариантов нового подхода к формированию и использованию бюджетных ресурсов Союзного государства.

В целях повышения эффективности планирования организации бюджетного процесса просить Высший Государственный Совет Союзного государства поручить Совету Министров Союзного государства разработать Программу действий Российской Федерации и Республики Беларусь по развитию Союзного государства на период с 2009 по 2014 год, поскольку Программа действий по реализации положений Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года устарела, указанные в ней сроки ограничены 2005 годом, и поэтому требуется комплексное обновление этого документа.

Считать целесообразным в 2008 – 2009 годах продолжить разработку и совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей бюджетный процесс в Союзном государстве, и отработку механизмов организации бюджетного процесса в ходе его развития.

Предложить Совету Министров Союзного государства в 2008 году:

• внести на рассмотрение Парламентского Собрания подготовленные Постоянным Комитетом изменения и дополнения в Порядок формирования и исполнения бюджета Союзного государства, отражающие опыт осуществления бюджетного процесса в последние годы;
• обеспечить внесение необходимых уточнений в Порядок исполнения бюджета Союзного государства через органы Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и органы Государственного казначейства Министерства финансов Республики Беларусь в части регулирования полномочий Федерального казначейства Российской Федерации;
• внести необходимые дополнения в бюджетную классификацию Союзного государства;
• осуществлять рассмотрение итогов выполнения (завершения) программ с учетом заключения контрольных органов Союзного государства;
• предоставить право Постоянному Комитету Союзного государства сокращать по предложению государственных заказчиков объемы финансирования программ с учетом эффективности использования бюджетных средств;
• восстановить возможность использования остатков средств бюджета прошлых лет для финансирования мероприятий Союзного государства;
• дать поручение о разработке нормативов при определении расходов на проведение мероприятий Союзного государства, участниками которых являются дети;
• рассматривать ежегодный отчет об исполнении бюджета Союзного государства предшествующего года совместно с аналитическим отчетом о результатах выполнения программ Союзного государства;
• предоставить право Постоянному Комитету Союзного государства делегировать государственным заказчикам программ Союзного государства полномочия представлять интересы Союзного государства в судебных органах;
• предоставить Постоянному Комитету Союзного государства право оперативного внесения по предложению государственного заказчика изменений в программы Союзного государства, предусматривающие перераспределение денежных средств на реализацию программы в пределах предусмотренной бюджетом суммы с сохранением экономической классификации расходов;
• согласиться с заключением контрольных органов государств-участников о необходимости совершенствования нормативных правовых актов по регламентации функционирования союзных органов и статуса их должностных лиц и сотрудников и рассмотреть данный вопрос в 2008 году;
• рассмотреть в ходе подготовки проекта бюджета Союзного государства на 2009 год вопрос о приоритетах бюджетной политики и принципах отбора программ и мероприятий Союзного государства с учетом их социальной, экономической и инновационной значимости в среднесрочной и долгосрочной перспективах, а также рассмотреть вопрос о целесообразности перехода к принятию трехлетнего бюджетного плана Союзного государства.

Предложить Совету Министров Союзного государства в 2008 году принять решения:

• о разработке концепции управления собственностью Союзного государства и подготовке соответствующего нормативно-правового обеспечения;
• об определении уполномоченного органа Союзного государства по учету и управлению собственностью Союзного государства и разработке порядка ведения реестра имущества Союзного государства;
• о целесообразности использования бюджета Союзного государства для обеспечения согласованного развития таможенной инфраструктуры государств-участников и новой роли внешней границы Союзного государства в осуществлении таможенного контроля;
• о разработке концепции отражения в бюджете Союзного государства таможенных сборов на внешней границе Союзного государства и их использования государствами-участниками;
• о целесообразности использования бюджета Союзного государства в целях внедрения стандартов межгосударственного взаимодействия в бюджетной сфере;
• о целесообразности создания на основе подразделений министерств и ведомств государств-участников, осуществляющих подготовку решений по развитию интеграционных процессов в рамках Союзного государства, структурных подразделений органов Союзного государства того же профиля с наделением их соответствующими полномочиями.

Обратить внимание Совета Министров Союзного государства на длительность сроков согласования нормативных документов Союзного государства в финансовых органах государств-участников (Порядок возврата в бюджет Союзного государства средств, использованных не по целевому назначению или с нарушением нормативных правовых актов Союзного государства и государств-участников, регулирующих бюджетный процесс, находился на согласовании почти три года, принятые поправки в Порядок формирования и исполнения бюджета Союзного государства согласовывались Минфином России два года) и рекомендовать устанавливать предельные сроки исполнения даваемых поручений.

Также обратить внимание Совета Министров Союзного государства:

• на целесообразность подготовки Постоянным Комитетом Союзного государства совместно с финансовыми органами государств-участников предложений по более точному учету инфляционных процессов (с привлечением анализа темпов роста цен производителей) в ходе исполнения бюджета с целью исключить недофинансирование осуществляемых программ и мероприятий и эффективно использовать сэкономленные средства бюджета и рекомендовать Комиссии Парламентского Собрания по бюджету и финансам рассмотреть в
• 2008 году эту проблему в ходе подготовки к принятию бюджета Союзного государства на 2009 год;
• на то, что конкурсный отбор исполнителей при реализации программ и мероприятий способствует повышению эффективности использования бюджетных средств, однако применение такого подхода при реализации многолетних программ и отдельных мероприятий Союзного государства не всегда оказывается оправданным и приводит к затягиванию сроков их реализации и неэффективному использованию бюджетных средств, и считать целесообразным осуществить разработку Положения о проведении конкурсов при исполнении бюджета Союзного государства и предложить Совету Министров Союзного государства обеспечить подготовку соответствующего акта в 2008 году;
• на то, что Счетная палата Российской Федерации и Комитет государственного контроля Республики Беларусь отмечают значительные доли накладных расходов (до 50 процентов) и неоправданно большое число участников-посредников при реализации отдельных программ Союзного государства и необходимость принятия нормативного правового акта по регламентации объемов средств, выделяемых на финансирование управления реализацией программ Союзного государства;
• на то, что применение действующего Порядка разработки и реализации программ Союзного государства приводит к неоправданно длительным срокам их согласования (более двух лет), и считать целесообразной подготовку новой редакции Порядка, предусматривающей существенное повышение координирующей роли Постоянного Комитета Союзного государства и ответственность государственных заказчиков на всех этапах подготовки программы, ее реализации и использования полученных результатов, а также одноэтапный цикл подготовки программы к ее утверждению;
• на необходимость выделения средств для обеспечения функционирования объектов, созданных при реализации программ Союзного государства;
• на заключение экспертов о том, что неопределенность принадлежности созданных в ходе реализации программ материальных объектов и интеллектуальной собственности создает предпосылки к их неправомерному использованию и юридическому оформлению прав на них третьими лицами и даже к возможным судебным искам со стороны этих лиц о неправомерности использования этой собственности при реализации программ Союзного государства.

Рекомендовать Постоянному Комитету Союзного государства:

• подготовить предложения по совершенствованию системы контроля за эффективностью выполнения программ Союзного государства и использования полученных результатов;
• повысить требования к обоснованию заявляемой потребности в бюджетных средствах на проведение мероприятий Союзного государства;
• подготовить предложения по формированию единого подхода в организации и методологии учета исполнения бюджета Союзного государства, об отсутствии которого свидетельствуют отчеты об исполнении бюджета на территории Российской Федерации и Республики Беларусь и заключения контрольных органов;
• подготовить изменения и дополнения в Порядок формирования и исполнения бюджета Союзного государства с учетом состоявшихся изменений в законодательстве государств-участников, регулирующем национальные бюджетные процессы;
• рассмотреть предложения о дополнении механизмов исполнения бюджета Союзного государства в случае передачи его средств в национальные бюджеты государств-участников в форме субвенций в порядке межбюджетных отношений для последующего направления их национальным органам исполнительной власти, осуществляющим за счет этих средств реализацию отдельных составных частей программ и мероприятий Союзного государства.

Рекомендовать российско-белорусской комиссии по подготовке проекта Конституционного Акта Союзного государства уточнить в его тексте порядок рассмотрения проекта бюджета в сформированном двухпалатном Парламенте Союзного государства и определить, что принятие бюджета Союзного государства осуществляется на совместном заседании его палат в форме декрета или закона Союзного государства.