Модельное законотворчество в Союзном государстве

19 – 20 сентября 2019 года
Геленджик

Пятьдесят девятое заседание постоянно действующего семинара при Парламентском Собрании Союза Беларуси и  по вопросам строительства Союзного государства. «Модельное законотворчество в Союзном государстве».

В заседании семинара приняли участие и выступили с докладами депутаты Парламентского Собрания, члены Научно-консультативного совета Парламентского Собрания, представители Постоянного Комитета Союзного государства, государственных органов и ведущих научных учреждений Беларуси и России.

В ходе заседания участники семинара обсудили состояние и перспективы развития правовой системы Союзного государства и выработали предложения по использованию в Союзном государстве опыта модельного законотворчества.

Рассмотрены следующие вопросы:

  1. Целесообразность использования в рамках Союзного государства потенциала модельного законотворчества.
  2. Правовые основания модельного законотворчества.
  3. Возможные формы модельного законотворчества.
  4. Приоритетные сферы для модельного законотворчества.
  5. Опыт модельного законотворчества в СНГ, ОДКБ и иных международных организациях. Эффективность «мягкого права».
  6. Методика разработки модельных законодательных актов.
1. Опыт использования модельного законотворчества на этапе Сообщества России и Белоруссии и Союза Беларуси и России.

Участники семинара отметили, что в 1996 – 1997 годах Парламентское Собрание Сообщества России и Белоруссии имело право принятия модельных законодательных актов и внесения соответствующих предложений в органы, имеющее право законодательной инициативы, в парламенты государств-участников и  в Высший Совет Сообщества (статья 10 Договора об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 года).

В 1997 – 2000 годах Парламентскому Собранию Союза Беларуси и России было предоставлено право принимать нормативные правовые акты, имеющие статус законодательной рекомендации Союза, подлежащие первоочередному рассмотрению и принятию в установленном порядке парламентами государств – участников Союза в целях унификации их законодательства (пункт «б» статьи 23 Устава Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 года). Право внесения законодательных инициатив было также сохранено.

Парламентским Собранием в 1997 – 1999 годах были приняты проекты законов Союза Беларуси и России в качестве законодательной рекомендации Союза: «О финансово-промышленных группах», «О гидрометеорологической деятельности», «О порядке разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета Союза», «О единых подходах в пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей – граждан государств – участников Союза Беларуси и России», «О статусе депутата Парламентского Собрания Союза Беларуси и России».

В первом чтении были приняты следующие проекты законов Союза Беларуси и России: «О порядке рассмотрения, принятия и вступления в силу законов Союза Беларуси и России», «О гражданстве Союза», «О союзной собственности», «Об инвестиционной деятельности», «О защите экономической конкуренции».

Разработка проектов нормативных правовых актов осуществлялась научными учреждениями по заказу комиссий Парламентского Собрания за счет средств бюджета Союза Беларуси и России.

Часть из этих законопроектов была направлена для первоочередного рассмотрения и принятия в установленном порядке в парламенты государств – участников Союза, другие направлены в Исполнительный Комитет Союза с целью подготовки на их основе межгосударственных договоров.

Со вступлением в силу Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года утратили силу Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии и Договор о Союзе Беларуси и России (с Уставом Союза Беларуси и России).

Согласно пункту 4 статьи 70 Договора о создании Союзного государства до выборов в Палату Представителей Парламента Союзного государства функции Парламента Союзного государства выполняет Парламентское Собрание Союза Беларуси и России.

К функциям Парламента Союзного государства отнесено принятие законов и Основ законодательства Союзного государства (абзац второй статьи 40 Договора о создании Союзного государства). При этом законы Союзного государства должны приниматься по вопросам, отнесенным

к исключительному ведению Союзного государства, Основы законодательства – по вопросам, отнесенным к совместному ведению Союзного государства и государств-участников.

Однако до настоящего времени не принят Конституционный Акт Союзного государства, который должен определить государственное устройство Союзного государства и его правовую систему (включая порядок принятия актов Союзного государства и порядок их исполнения в государствах-участниках). Не внесены соответствующие изменения в конституции государств-участников. Не избрана Палата Представителей Парламента Союзного государства (избирается гражданами на прямых выборах).

Договором о создании Союзного государства также предусмотрено право Парламента Союзного государства содействовать унификации законодательства государств-участников.

Статьей 3 Регламента Парламентского Собрания дополнительно предусмотрено право вносить предложения по вопросам унификации законодательства в органы государств-участников, обладающие правом законодательной инициативы.

Участники заседания пришли к выводу, что указанные положения действующих актов Союзного государства прямо не содержат полного и однозначного регулирования нормотворческих полномочий Парламентского Собрания и правовой системы Союзного государства в целом. Такая ситуация требует тщательного обсуждения и выработки предложений, направленных на развитие полномочий Парламентского Собрания как полноценного представительного и законотворческого органа Союзного государства.

2. Актуальность использования потенциала модельного законотворчества в рамках Союзного государства.

Временное исполнение Парламентским Собранием Союза Беларуси и России функций Парламента Союзного государства затянулось почти на два десятилетия. При этом Конституционный Акт Союзного государства до сих пор находится на стадии разработки. Поэтому возникает необходимость регулирования осуществления Парламентским Собранием нормотворческих полномочий на данном переходном этапе.

В рекомендациях пятого Форума регионов Беларуси и России содержится предложение о проработке вопросов использования в рамках Союзного государства потенциала модельного законотворчества.

На открытии пятьдесят пятой сессии Парламентского Собрания Председатель Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.В. Володин обозначил модельное законотворчество в качестве одного из направлений дальнейшего развития форм деятельности Парламентского Собрания.

Согласно заключению отделения по вопросам государственного строительства и права Научно-консультативного совета Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, принятие модельных законодательных актов в рамках правовой системы Союзного государства целесообразно и будет способствовать достижению одной из целей интеграции – формированию единой правовой системы Союзного государства.

Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь также посчитал возможным и обоснованным рассмотрение вопроса о принятии модельных законодательных актов в рамках Союзного государства.

Комиссия Парламентского Собрания по законодательству и Регламенту, Комиссия Парламентского Собрания по экономической политике, Комиссия Парламентского Собрания по социальной и молодежной политике, науке, культуре и гуманитарным вопросам и Комиссия Парламентского Собрания по вопросам экологии, природопользования и ликвидации последствий аварий согласились с наличием правовых оснований и целесообразностью использования модельного законодательства в рамках Союзного государства.

Исходя из комплексного анализа ситуации с осуществлением Парламентским Собранием нормотворческих полномочий, участники семинара также пришли к заключению о необходимости и целесообразности использования в рамках Союзного государства потенциала модельного законотворчества.

3. Правовые основания и возможные формы модельного законотворчества.

Участники заседания отметили, что имеют место три правовые концепции, обосновывающие возможность осуществления Парламентским Собранием модельного законотворчества на современном этапе.

3.1. Модельные законодательные акты Союзного государства.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 70 Договора о создании Союзного государства, Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 года и Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 года прекратили действие, а правовые акты, принятые ранее в рамках Сообщества и Союза, продолжают действовать в части, не противоречащей Договору о создании Союзного государства.

По мнению участников семинара, такие формулировки Договора позволяют считать действующим Соглашение о Парламентском Собрании Сообщества России и Белоруссии от 29 апреля 1996 года, статья 4 которого содержит право Парламентского Собрания принимать модельные законодательные акты и вносить соответствующие предложения по вопросам развития нормативно-правовой базы Сообщества России и Белоруссии в органы государств – участников Договора, имеющие право законодательной инициативы, и  в Высший Совет Сообщества России и Белоруссии.

В качестве подкрепления такого толкования используется также концепция «подразумеваемых полномочий», согласно которой государства – члены международной организации могут согласиться с осуществлением тем или иным органом данной международной организации функций, не предусмотренных прямо учредительным договором. «Подразумеваемыми» могут быть признаны только те полномочия, которые необходимы для того, чтобы восполнить пробелы в учредительных документах. На этом основании можно сделать вывод о том, что Парламентское Собрание может принимать модельные законодательные акты.

Кроме того, данный вывод можно сделать, если принимать во внимание логическую цепочку преемственности полномочий Парламентского Собрания Сообщества России и Белоруссии и Парламентского Собрания Союза Беларуси и России.

Участники семинара отметили, что, поскольку модельный законодательный акт не имеет по своей природе обязательный (самостоятельный) характер, он может быть оформлен в качестве приложения к другому акту, принимаемому органом Союзного государства. Важно отметить, что опыт применения «мягкого права» имел место в практике Союзного государства, когда проекты законов, имеющие статус законодательной рекомендации, принимались постановлениями указанного законодательного органа, а также в практике СНГ, где модельные законы принимаются постановлениями Межпарламентской Ассамблеи СНГ. Согласно пункту 1 статьи 31 Регламента Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, решения Парламентского Собрания оформляются в виде постановлений. Следовательно, в рамках действующего правового поля модельные законодательные акты возможно принимать постановлениями Парламентского Собрания.

3.2. Основы законодательства Союзного государства.

Согласно статье 59 Договора о создании Союзного государства, Основы законодательства Союзного государства принимаются Парламентом Союзного государства (в настоящее время его функции выполняет Парламентское Собрание Союза Беларуси и России) по предметам совместного ведения Союзного государства и государств-участников. Предусмотрено, что Основы законодательства реализуются путем принятия национальных нормативно-правовых актов государств-участников по соответствующим вопросам.

Вопрос об обязательности Основ законодательства Договором не урегулирован, что позволяет сделать заключение об их модельном характере.

Однако участники семинара пришли к выводу, что Основы законодательства по своей природе являются обязательным нормативным правовым актом для субъектов Союзного государства и реализуются путем принятия соответствующих законов государств-участников. Такая трактовка используется в проекте Конституционного Акта Союзного государства. Подобная юридическая сила имелась у Основ законодательства в СССР и  в ЕврАзЭС.

3.3. Рекомендации Парламентского Собрания.

Статья 58 Договора о создании Союзного государства гласит, что помимо предусмотренных Договором нормативных правовых актов органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения. Юридическая сила данных актов Договором не определена, что позволяет предполагать возможность принятия Парламентским Собранием рекомендаций модельного законодательного характера.

В одном из вариантов проекта Конституционного Акта Союзного государства рекомендации определены как акты органов Союзного государства, содержащие предложения по тому или иному вопросу. Договор упоминает рекомендации Парламента Союзного государства в одном случае: Парламент принимает рекомендации по вопросам присоединения к Союзному государству третьих государств.

Обсудив три возможные формы принятия модельных законодательных актов, участники семинара рекомендуют проработать вопрос о возможности принятия модельных законодательных актов постановлениями Парламентского Собрания Союза Беларуси и России.

4. Отрасли законодательства, в которых целесообразно использование модельного законотворчества.

Ряд выступивших участников семинара выразили озабоченность тем фактом, что во многих сферах наблюдается дивергенция законодательства Беларуси и России, обусловленная независимым развитием правовых систем двух государств. Были рассмотрены актуальные вопросы, возникающие в связи с различиями в законодательстве, и обсуждены пути их решения. Модельное законотворчество представляется одним из возможных способов обратного перехода – от дивергенции к сближению законодательства.

Участники семинара пришли к заключению, что наиболее перспективной для модельного законотворчества является сфера регулирования цифровой экономики.

Законодательство, регулирующее данную сферу, активно развивается в государствах – участниках Союзного государства. Причем на рынках двух государств участниками зачастую выступают одни и те же крупные операторы, что обусловливает необходимость единообразного регулирования.

Например, перспективна разработка модельного законодательства о технологических агрегаторах пассажирского такси.

Рынок пассажирских перевозок в Беларуси и России продолжает активно развиваться. Значительный прорыв в данной сфере связан с широким распространением агрегаторов перевозок – компаний, позволяющих заказывать перевозки онлайн, в том числе через мобильные приложения («Яндекс. Такси», «Gett», «Uber» и другие).

Вместе с тем на данный момент в законодательстве и Беларуси, и России отсутствует четкая регламентация правового статуса технологического агрегатора. Это приводит к ситуациям, когда деятельность таких компаний государственные органы пытаются классифицировать исходя из имеющейся правовой терминологии – «оператор такси», «диспетчер такси» и другие. В результате этого на агрегаторов могут налагаться обязанности и правила, несвойственные для их бизнес-модели и сути деятельности.

С учетом того, что многие участники представлены на рынке и Беларуси, и России либо собираются расширять свою деятельность на территориях обеих стран Союзного государства, важно выработать единые подходы к регулированию данной сферы для предотвращения различного рода правовых коллизий.

Целесообразна унификация деятельности платежных агрегаторов.

В настоящее время в Республике Беларусь отсутствует правовое регулирование деятельности платежных агрегаторов – сервисов, осуществляющих прием денежных средств от физических лиц на свой счет для дальнейшего перечисления их в пользу третьих лиц в качестве оплаты за товары и услуги.

Подобная модель бизнеса широко распространена как в иностранных государствах (сервисы «AliExpress», «Booking.com»), так и  в России. В частности, «Яндекс» широко применяет такую модель во многих своих специальных сервисах («Яндекс. Путешествия», «Яндекс. Автобусы» и другие).

Подобная деятельность в Беларуси на практике часто классифицируется как расчетно-кассовое обслуживание и доступна только при наличии у соответствующей организации лицензии на осуществление банковских операций.

Сложившееся положение сдерживает развитие в Беларуси безналичных платежей, реализацию широко распространенных за рубежом бизнес-моделей. Кроме того, такая ситуация ограничивает выход на белорусский рынок крупных международных игроков на рынке интернет-торговли, в том числе из Российской Федерации.

Целесообразна выработка общих подходов к регулированию беспилотного транспорта.

В августе этого года Министерство промышленности и торговли Российской Федерации представило проект концепции обеспечения безопасности дорожного движения с участием беспилотных транспортных средств, включая классификацию транспортных средств по уровням автоматизации и условия выхода беспилотных транспортных средств на дороги общего пользования.

Республика Беларусь также активизировала работу по данному направлению. Так, в ноябре 2018 года при Правительстве был создан Совет по развитию беспилотного автомобильного транспорта.

Разработка общих подходов к развитию беспилотного транспорта на наднациональном уровне (как на уровне Союзного государства, так и  в ЕАЭС) на самых ранних этапа становления этой сферы позволит ускорить ее развитие и синхронизировать правовое регулирование.

Перспективна разработка модельных законодательных актов в сфере регулирования криптовалют.

Декрет Президента Республики Беларусь от 21 декабря 2017 года № 8 «О развитии цифровой экономики» впервые установил регулирование оборота криптовалют и связанных с ним правоотношений. Аналогичное регулирование в Российской Федерации необходимо установить в ближайшей перспективе. Регулирование рынка криптовалют в Российской Федерации пока находится в стадии разработки.

Единое регулирование указанных вопросов на территориях Беларуси и России является условием активного прогрессивного развития рынков, а любой диссонанс в регулировании приводит к трудностям для граждан и субъектов хозяйствования. Например, по причине различия в формах электронных цифровых подписей юридические и физические лица одного государства могут не иметь доступа к системе государственных закупок на территории другого государства.

Целесообразно рассмотрение возможности модельного регулирования вопросов роботизации, искусственного интеллекта, киберфизических систем.

По мнению участников заседания, в целях установления единого или гармонизированного правового регулирования указанных и перспективных вопросов, связанных с цифровыми технологиями, целесообразна выработка единых правовых стандартов в форме модельных законодательных актов Союзного государства.

Необходимо также рассмотреть возможность сближения законодательства путем модельного законотворчества в отдельных отраслях гражданского законодательства, в бюджетном и налоговом законодательстве, законодательстве о труде и занятости населения, о социальном страховании, о науке, об информации, информатизации, о культуре, об искусстве и  о спорте, в земельном законодательстве.

При этом участники семинара отметили, что в сферах обороны и безопасности, охраны общественного порядка и правоохранительной деятельности, миграции сближение законодательства эффективно осуществляется путем заключения международных договоров и межминистерского взаимодействия. Модельное законотворчество в указанных областях не требуется.

Учитывая, что содействие унификации законодательства государств-участников является одной из основных задач Парламентского Собрания, исходя из необходимости совершенствования форм нормотворческой деятельности Парламентского Собрания и механизмов сближения законодательства в рамках Союзного государства, полагая, что модельное законотворчество является одним из способов сближения законодательства государств – участников и формирования единого правового пространства на всей территории Союзного государства, принимая во внимание различия в подходах к необходимости, целесообразности и возможным формам модельного законотворчества в рамках Союзного государства, отмечая важность системного и комплексного подхода к организации модельного законотворчества, участники парламентских слушаний по итогам обсуждения приняли следующие рекомендации Парламентскому Собранию Союза Беларуси и России:

  1. Поддержать позицию отделения по вопросам государственного строительства и права Научно-консультативного совета Парламентского Собрания Союза Беларуси и России о наличии правовых оснований и целесообразности использования модельного законотворчества в рамках Союзного государства.
  2. Руководствоваться мнением о том, что осуществление модельного законотворчества в рамках Союзного государства возможно в формате модельных законодательных актов.
  3. Исходить из позиции, что для принятия модельных законодательных актов не требуется внесение изменений в Договор о создании Союзного государства или заключение нового международного договора по данному вопросу.
  4. Проработать вопрос о внесении в Регламент Парламентского Собрания изменений, регулирующих:порядок организации разработки проектов модельных законодательных актов;
    • оплату услуг по разработке проектов модельных законодательных актов;
    • порядок рассмотрения и принятия модельных законодательных актов;
    • порядок внесения принятых модельных законодательных актов в национальные парламенты и направления субъектам права законодательной инициативы государств-участников.
  5. Рассмотреть вопрос о необходимости внесения изменений в законодательные акты Республики Беларусь и Российской Федерации по вопросам реализации модельных законодательных актов Союзного государства.
  6. Во взаимодействии с национальными парламентами, Постоянным Комитетом Союзного государства, профильными министерствами и ведомствами двух стран осуществить формирование плана модельного законотворчества на среднесрочную перспективу.
  7. Считать целесообразной разработку проектов модельных законодательных актов государственными органами государств-участников и научными учреждениями двух стран по заказу Парламентского Собрания и других органов Союзного государства.
  8. Проработать вопрос об опубликовании модельных законодательных актов Союзного государства в средствах массовой информации государств-участников.
  9. Принимать меры для скоординированного вступления в силу законодательных актов государств-участников, направленных на реализацию модельных законодательных актов Союзного государства.
  10. Осуществлять постоянный мониторинг реализации принятых модельных законодательных актов в целях последующего контроля их имплементации и реализации.
  11. Считать целесообразным отражение перспектив использования модельного законотворчества в проекте Концепции сближения законодательства государств – участников Договора о создании Союзного государства, подготовленном Постоянным Комитетом Союзного государства совместно с Парламентским Собранием и государственными органами двух стран.
  12. Считать целесообразным осуществление модельного законотворчества в координации с дорожными картами и иными документами, подготовленными Российско-Белорусской рабочей группой по реализации положений Договора о создании Союзного государства.
  13. Использовать значительный опыт модельного законотворчества, накопленный в рамках СНГ и ОДКБ, а также опыт правового регулирования в рамках ЕАЭС и иных международных организаций.
  14. Предпринять шаги по координации взаимодействия по вопросам модельного законотворчества с парламентскими органами СНГ, ОДКБ, а также органами ЕАЭС.
  15. Считать цифровую экономику одной из приоритетных сфер для модельного законотворчества в рамках Союзного государства.
  16. Предложить Постоянному Комитету Союзного государства проработать вопрос о возможности и необходимости создания на площадке Постоянного Комитета рабочей группы с участием представителей заинтересованных государственных органов государств-участников, представителей Парламентского Собрания с целью определения перспектив гармонизированного регулирования цифровой экономики в рамках Союзного государства с возможностью последующего выхода на разработку модельных законодательных актов в этой сфере.
  17. Считать целесообразным поэтапный переход от обеспечения национального режима для граждан и субъектов хозяйствования другого государства-участника к формированию единого модельного регулирования данных вопросов с последующим переходом к стадии единого правового пространства Союзного государства.
  18. Проработать вопрос о включении в смету на функционирование Парламентского Собрания Союза Беларуси и России расходов:
    • на осуществление сравнительно-правового анализа отдельных отраслей законодательства Беларуси и России;
    • на разработку проектов модельных законодательных актов и осуществление их экспертизы государственными органами и научными учреждениями государств-участников.
  19. Рассмотреть настоящие Рекомендации на заседании Комиссии Парламентского Собрания по законодательству и Регламенту, довести их до сведения депутатов Парламентского Собрания.
  20. Направить настоящие Рекомендации участникам заседания семинара, в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Постоянный Комитет Союзного государства.