Гармонизация нормативного регулирования мер по адаптации к изменению климата в рамках Союзного государства

18–19 мая 2022 года в г. Санкт-Петербурге состоялось шестьдесят восьмое заседание постоянно действующего семинара при Парламентском Собрании Союза Беларуси и России по вопросам строительства Союзного государства. Тема заседания – «Гармонизация нормативного регулирования мер по адаптации к изменению климата в рамках Союзного государства».

В работе семинара приняли участие депутаты Парламентского Собрания, представители министерств и ведомств Беларуси и России, исполнительных органов власти областей Российской Федерации и органов управления административно-территориальных образований Республики Беларусь, представители экспертного сообщества, ведущие ученые и специалисты – представители научных учреждений и высших учебных заведений двух стран.

На заседании семинара был рассмотрен ряд наиболее актуальных вопросов в области нормативно-правового регулирования мер по адаптации к изменению климата в рамках Союзного государства. В частности, участники заседания рассмотрели следующие актуальные вопросы:

• основные направления и перспективы дальнейшего сотрудничества органов законодательной (представительной) власти Республики Беларусь и Российской Федерации в рамках Парламентского Собрания в части развития законодательства и гармонизации правовых требований в области адаптации к изменению климата;
• опыт нормативно-правового регулирования мер по адаптации к изменению климата на региональном и отраслевом уровнях в рамках Союзного государства;
• научно-методическое и нормативно-организационное обеспечения мер по адаптации к изменению климата на территориях Российской Федерации и Республики Беларусь;
• проблемы и действия, направленные на дальнейшую реализацию мер по адаптации к изменению климата на территории Союзного государства на период 2022–2025 годов.

Участники семинара отметили необходимость дальнейшего совершенствования законодательного и иного нормативно-правового регулирования отношений в области адаптации к изменению климата в рамках Союзного государства.

В условиях недружественных действий со стороны ряда зарубежных государств, выражающихся, в том числе, во введении внешних экономических ограничений в отношении жизненно важных секторов экономики Российской Федерации и Республики Беларусь, таких как, например, энергетический сектор, наиболее целесообразным представляется временный переход от установления жестких требований, связанных с ограничением выбросов парниковых газов, к реализации требований по адаптации отдельных отраслей экономики к изменениям климата.

Российская Федерация и Республика Беларусь, присоединившись к Парижскому соглашению, принятому 12 декабря 2015 г. 21-й сессией Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (COP 21), начали создание системы национального законодательства в области ограничения выбросов парниковых газов. В Российской Федерации были приняты Федеральный закон от 2 июля 2021 г. № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов», установивший основные правовые механизмы низкоуглеродного развития России, а также Федеральный закон от 6 марта 2022 г. № 34-ФЗ «О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации», закрепивший основы проведения эксперимента по досрочному достижению углеродной нейтральности на территории Сахалинской области и иных субъектов Российской Федерации, которые впоследствии могут присоединяться к эксперименту. Стратегией социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2021 г. № 3052-р, были установлены важнейшие приоритеты Российской Федерации в области низкоуглеродного развития, в частности, необходимость достижения углеродной нейтральности к 2050 году.

С 1 января 2023 года в Российской Федерации вступает в силу норма Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» об участии органов государственной власти субъекта Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в ограничении выбросов парниковых газов, в мероприятиях по адаптации к изменениям климата на территории субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем указанные законодательные акты не регулируют в целом отношения в области адаптации отдельных отраслей экономики и территорий к изменениям климата. В период с 2019 по 2022 год в Российской Федерации был принят целый комплекс правовых актов распорядительного характера, устанавливающих общие подходы к выполнению мероприятий в области адаптации к изменениям климата. Большую роль в указанном контексте играет Национальный план мероприятий первого этапа адаптации к изменениям климата на период до 2022 года, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2019 г. № 3183-р (далее – Национальный план). Определены и основные методологические подходы к организации указанной деятельности, которые устанавливаются в настоящее время приказом Минэкономразвития России от 13 мая 2021 г. № 267 «Об утверждении Методических рекомендаций и показателей по вопросам адаптации к изменениям климата».

Национальный план предусматривает обязанность высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатывать и утверждать региональные планы адаптации к изменениям климата.

В целях обеспечения унифицированного подхода к обоснованию и разработке региональных планов адаптации разрабатываются Паспорта климатической безопасности с использованием подходов, изложенных в Типовом паспорте климатической безопасности территории субъекта Российской Федерации, утвержденном распоряжением Минприроды России от 19.05.2021 г. № 16-р.

Минэкономразвития России подготовил проект закона, дополняющий Федеральный закон «О гидрометеорологической службе» определениями понятий «обеспечение гидрометеорологической безопасности» и «адаптация к изменениям климата». В настоящее время на законопроект получены концептуальные замечания от Администрации Президента Российской Федерации и осуществляется его доработка.

В период с 2019 по 2022 год были утверждены планы адаптации к изменениям климата в отдельных сферах природопользования и  на отдельных экологически значимых территориях – например, распоряжение Минприроды России от 30 сентября 2021 г. № 38-р «Об утверждении Плана адаптации к изменениям климата в сфере природопользования», а также приказ Минвостокразвития России от 26 ноября 2021 г. № 221 «Об утверждении Плана адаптации к изменениям климата Арктической зоны Российской Федерации».

Соответствующие планы утверждены также и  для отдельных отраслей экономики, например, приказом Минстроя России от 15 октября 2021 г. № 754/пр «Об утверждении плана адаптации к изменениям климата в сферах строительства, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения Российской Федерации», приказом Минпромторга России от 24 декабря 2021 г. № 5357 «Об утверждении отраслевого плана адаптации к изменениям климата в сфере промышленного комплекса и внешней торговли», распоряжением Минсельхоза России от 30 декабря 2021 г. № 716-р «Об утверждении отраслевого плана адаптации к изменениям климата в сфере агропромышленного комплекса, в области рыболовства на период до 2022 года», приказом Минтранса России от 2 марта 2022 г. № 69 «Об утверждении Плана адаптации к изменениям климата в области транспорта», а также приказом МЧС России от 19 октября 2021 г. № 706 «Об утверждении отраслевого плана адаптации к изменениям климата в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

В Республике Беларусь отдельные аспекты воздействия на климат, а также меры адаптации к изменению климата регулируются целой системой законодательных и иных нормативных правовых актов, в частности, в настоящее время действуют Законы от 26 ноября 1992 г. № 1982-XII «Об охране окружающей среды» (статья 57), от 10 декабря 2020 г. № 64-З «О гидрометеорологической деятельности» и  от 16 декабря 2008 г. № 2-З «Об охране атмосферного воздуха», а также был принят ряд нормативных правовых актов подзаконного характера. Некоторое время назад также была подготовлена концепция Закона Республики Беларусь «Об охране климата», однако закон не был принят.

Таким образом, и  в Российской Федерации, и  в Республике Беларусь, несмотря на наличие правового регулирования отдельных вопросов ограничения антропогенного воздействия на изменение климата, отсутствует необходимый законодательно закрепленный инструментарий для реализации системы мероприятий по адаптации к изменению климата.

В ходе заседания семинара были определены наиболее значимые для Союзного государства направления сотрудничества Российской Федерации и Республики Беларусь в сфере адаптации к изменению климата, требующие выработки концептуальных предложений по совершенствованию национального законодательства двух государств. Участниками семинара также была отмечена необходимость создания комплексной системы законодательного регулирования отношений в области адаптации к изменению климата в Беларуси и  в России в целях совместного решения климатических и экологических проблем.

Участники заседания постоянно действующего семинара:

• отметили особую значимость межгосударственной правовой и экономической интеграции Беларуси и России в сфере адаптации к изменению климата;
• подчеркнули актуальность вопросов гармонизации правовых требований Беларуси и России к адаптации к изменению климата в рамках Союзного государства;
• пришли к единому мнению о том, что решение проблем в сфере адаптации к изменению климата потребует подготовки концептуальной теоретической основы, а также внесения соответствующих изменений в национальное законодательство Республики Беларусь и Российской Федерации;
• подчеркнули особую значимость определения основных перспективных направлений совершенствования законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации и выработки стратегии совместных действий по гармонизации правовых требований в области адаптации к изменению климата;
• признали особую роль Парламентского Собрания Союза Беларуси и России в деятельности по гармонизации законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации в сфере адаптации к изменению климата в рамках интеграционных процессов.

Участники семинара отдельно отметили:

• активную работу по разработке в Республике Беларусь и Российской Федерации системы правовых мер по адаптации к изменениям климата и особую роль органов законодательной (представительной) власти в указанной деятельности;
• отсутствие в законодательстве Республики Беларусь и Российской Федерации в настоящее время специального законодательного акта и системы правовых мер, направленных на принятие мер по адаптации экономики и общества к изменениям климата;
• отсутствие в Российской Федерации в настоящее время в Федеральном законе «Об ограничении выбросов парниковых газов», а также в иных законодательных и подзаконных актах Российской Федерации развернутого понятийного аппарата и правового инструментария в сфере адаптации к изменениям климата;
• отсутствие реально действующих мер государственной поддержки климатических проектов, направленных на адаптацию к изменению климата (согласно пункту 9 статьи 9 Федерального закона «Об ограничении выбросов парниковых газов» Правительство Российской Федерации вправе определять основания для предоставления исполнителям климатических проектов мер государственной поддержки, а также условия, которым должны отвечать реализуемые климатические проекты, однако ни такие основания, ни указанные условия, ни система мер государственной поддержки в настоящее время не определены).

Подчеркивая исключительную важность создания единого правового пространства, в том числе для обеспечения сотрудничества в области адаптации к изменению климата в рамках Союзного государства, а также обсудив ключевые и актуальные для Беларуси и России вопросы экологической повестки в сфере адаптации к изменению климата, участники семинара выработали следующие рекомендации:

1. Постоянному Комитету Союзного государства для активизации процесса правовой и экономической интеграции Республики Беларусь и Российской Федерации в рамках Союзного государства:

с участием профильных министерств создать постоянно действующую межведомственную рабочую группу по вопросам гармонизации законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь в области адаптации к изменению климата на территории Союзного государства в целях активизации интеграционных процессов в природоохранной сфере;

на основе проведенного сравнительно-правового анализа законодательства и требований в области адаптации к изменению климата подготовить изменения законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации и Республики Беларусь, направленных на закрепление необходимого правового инструментария и организационно-правового механизма для обеспечения адаптации к изменению климата.

2. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и иным заинтересованным министерствам и ведомствам в целях гармонизации правового регулирования отношений в области адаптации к изменению климата в Республике Беларусь и  в Российской Федерации:

• подготовить «дорожную карту» по гармонизации законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации в части унификации правовых требований в области адаптации к изменению климата в Союзном государстве, в частности, документов для отдельных отраслей промышленности и территорий с особым эколого-правовым режимом;
• с участием экспертного сообщества в целях гармонизации и сближения правовых требований в рамках Союзного государства разработать перечень нормативных правовых актов Российской Федерации и Республики Беларусь, регулирующих отношения по адаптации к изменению климата как федерального (республиканского), так и регионального и муниципального уровней;
• закрепить в национальном законодательстве Республики Беларусь и Российской Федерации меры государственной поддержки климатических проектов, направленных на адаптацию отдельных отраслей экономики и территорий к изменениям климата;
• сформировать информационные базы данных с рекомендациями по адаптационным мероприятиям, полученным в результате научных исследований с доступом к ним разработчиков мер по адаптации всех уровней;
• на основе согласованных методологических подходов разработать программы дополнительного профессионального образования и повышения квалификации специалистов, привлекаемых к планированию и осуществлению мероприятий по адаптации к изменению климата в отраслях и регионах, в части подбора и обобщения гидрометеорологических данных, необходимых для создания планов по адаптации.