Модельное законотворчество в Союзном государстве

Парламентские слушания «Модельное законотворчество в Союзном государстве» состоялись 19 января 2021 года в формате видео-конференц-связи с подключением студий в Минске, Москве и  в приграничных регионах Республики Беларусь и Российской Федерации.

В слушаниях приняли участие 58 человек: депутаты Парламентского Собрания Союза Беларуси и России (далее – Парламентское Собрание), члены Научно-консультативного совета Парламентского Собрания Союза Беларуси и России (далее – НКС), представители Постоянного Комитета Союзного государства (далее – Постоянный Комитет), Евразийской экономической комиссии, межпарламентских структур Содружества Независимых Государства (СНГ) и Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), государственных органов, приграничных регионов и ведущих научных учреждений Беларуси и России. Было заслушано 26 докладов.

В ходе заседания участники слушаний обсудили состояние и перспективы развития правовой системы Союзного государства, опыт модельного законотворчества в СНГ и ОДКБ, актуальную тематику для модельного законотворчества в рамках Союзного государства, методику разработки и принятия Парламентским Собранием модельных законодательных актов и вопросы планирования модельного законотворчества на 2021 год
и  на среднесрочную перспективу.

По итогам обсуждения в качестве основных сфер для принятия модельных законодательных актов в рамках Союзного государства определены следующие:

1. Цифровая экономика.
2. Обеспечение равных прав граждан Союзного государства.
3. Обеспечение равных условий субъектам хозяйствования Республики Беларусь и Российской Федерации.
4. Обеспечение национальной безопасности и защита суверенитета.
5. Защита исторической памяти.

Об актуальности, целесообразности и правовых основаниях модельного законотворчества

По мнению участников слушаний, в настоящее время сформировалась потребность в увеличении степени гармонизации законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации, в переходе от устранения «точечных» коллизий законодательства двух стран к формированию единого правового пространства в рамках Союзного государства.

Принятие модельных законодательных актов должно стать одной из «мягких» форм установления единого правового регулирования в отдельных сферах на начальном этапе формирования единого правового пространства.

Отмечалось, что тема модельного законотворчества в рамках Союзного государства признана актуальной и перспективной руководством Парламентского Собрания и активно прорабатывается совместно с рядом научных учреждений.

Представители отделения по вопросам государственного строительства и права НКС подтвердили ранее высказанную позицию о наличии правовых оснований для принятия Парламентским Собранием модельных законодательных актов в форме приложений к постановлениям Парламентского Собрания без внесения изменений и дополнений в Договор о создании Союзного государства. Отмечалось, что данный тезис был апробирован в ходе заседания постоянно действующего семинара при Парламентском Собрании Союза Беларуси и России по вопросам строительства Союзного государства на тему «Модельное законотворчество в Союзном государстве» (19 – 20 сентября 2019 года) и нашел отражение в его рекомендациях. Комиссией Парламентского Собрания по законодательству и Регламенту данное заключение поддержано.

Учитывая, что принятие модельных законодательных актов призвано стать формой реализации одной из основных задач Парламентского Собрания – содействия унификации законодательства государств-участников – участники слушаний считают необходимым предложить:

1. Руководствоваться ранее сформированными выводами об актуальности, о целесообразности и наличии правовых оснований для принятия Парламентским Собранием модельных законодательных актов.
2. Исходить из целесообразности закрепления модельного законотворчества как одной из форм сближения законодательства государств-участников в проекте Концепции сближения законодательства государств – участников Договора о создании Союзного государства, подготовленном Постоянным Комитетом совместно с Парламентским Собранием
   и государственными органами двух стран.

О соотношении модельного законотворчества в рамках Союзного государства, СНГ, ОДКБ и Евразийского экономического союза (ЕАЭС)

Как отмечено участниками слушаний, к настоящему времени накоплен большой массив модельных законов СНГ и ОДКБ, охватывающий широкий круг вопросов. Имеется также ряд международно-правовых актов, устанавливающих единое регулирование отдельных экономических вопросов в рамках ЕАЭС. Констатируя пересечение предметов ведения Союзного государства и предметов ведения указанных интеграционных объединений и обсудив специфику модельного законотворчества в рамках Союзного государства, участники слушаний:

1. Считаютцелесообразным использование в рамках Союзного государства значительного опыта модельного законотворчества, накопленного в рамках СНГ и ОДКБ, а также опыта правового регулирования в рамках ЕАЭС и иных международных организаций.
2. Отмечают уникальность Союзного государства как интеграционного образования с наибольшим уровнем интеграции, в рамках которого требуется высокая степень сближения законодательства, в том числе посредством модельного законотворчества.
3. В связи с отсутствием в рамках ЕАЭС парламентского органа и наличием потребности в унификации законодательства по широкому кругу экономических вопросов, в которых компетенция Союзного государства пересекается с компетенцией ЕАЭС, предлагают рассмотреть возможность разработки Парламентским Собранием модельных законодательных актов Союзного государства с учетом требований унификации законодательства в рамках ЕАЭС с перспективой их использования всеми государствами – членами ЕАЭС.

Об определении тематики модельного законотворчества

Участниками слушаний высказаны различные мнения о вопросах, по которым требуется принятие модельных законодательных актов, так:

предлагается взять за основу предметы исключительного ведения Союзного государства и предметы совместного ведения Союзного государства и государств-участников, определенные Договором о создании Союзного государства;

приоритетными направлениями следует считать сферы, определенные в проекте Концепции сближения законодательства государств – участников Договора о создании Союзного государства: обеспечение равных прав граждан Союзного государства, обеспечение равных условий субъектам хозяйствования; цифровая экономика, транспорт; обеспечение единых правил конкуренции и защиты прав потребителей; вопросы собственности Союзного государства;

безопасность и оборона; обеспечение механизмов применения нормативных правовых актов Союзного государства;

перечень сфер законодательства, нуждающихся в унификации, может быть определен исходя из положений части третьей «Единое экономическое пространство» Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года;

по информации представителей СНГ, ими сформирован Перспективный план модельного законотворчества в Содружестве Независимых Государств на 2020–2022 годы, в котором перечислены сферы законодательства, нуждающиеся в модельном регулировании, и приведена тематика планируемых к разработке модельных законов;

представителями приграничных регионов Республики Беларусь и Российской Федерации отмечена высокая значимость сближения законодательства в социальной и экономической сферах для обеспечения свободной торговли и свободного передвижения граждан в приграничных регионах и  по всей территории Союзного государства (включая вопросы, связанные с формированием единого экономического пространства, отменой роуминга и сотрудничеством компетентных органов в борьбе с правонарушениями).

Обсудив высказанные мнения, участники слушаний предлагают:

1. Считать целесообразным осуществление модельного законотворчества по предметам исключительного ведения Союзного государства и  по предметам совместного ведения Союзного государства и государств-участников (статьи 17 и 18 Договора о создании Союзного государства).
2. Считать целесообразным осуществление модельного законотворчества в координации с проектом Концепции сближения законодательства государств – участников Договора о создании Союзного государства, а также с «дорожными картами» и иными документами, подготовленными Российско-Белорусской рабочей группой по реализации положений Договора о создании Союзного государства.
3. Считать приоритетной для модельного законотворчества сферу регулирования цифровой экономики.
4. Определить вопросы обеспечения равных прав граждан Союзного государства и обеспечения равных условий субъектам хозяйствования Республики Беларусь и Российской Федерации в качестве основной сферы для регулирования посредством принятия модельных законодательных актов в рамках Союзного государства.
5. Считать разработку и принятие модельных законодательных актов Союзного государства в сфере труда и социальной защиты населения одним из возможных способов формирования согласованных подходов, обеспечивающих равные права и высокий уровень социальных гарантий для граждан двух стран.
6. В связи с нарастанием внешнего давления и попытками вмешательства во внутренние дела Республики Беларусь и Российской Федерации со стороны иностранных государств, использующих политику двойных стандартов, экономические санкции и технологии ведения гибридной войны, считать актуальными для модельного законотворчества в рамках Союзного государства вопросы противодействия внешним вызовам и угрозам, обеспечение национальной безопасности и защиту суверенитета.
7. Считать целесообразной разработку модельного законодательного акта по вопросам сохранения исторической памяти, противодействия попыткам героизации нацизма и пересмотра итогов Великой Отечественной войны в связи с актуальностью принятия совместных законодательных мер по этой тематике.
8. Проработать дополнительно вопрос о возможности сближения законодательства путем модельного законотворчества в отдельных отраслях гражданского законодательства, в налоговом законодательстве, законодательстве о науке и  об образовании, информации, информатизации, о культуре, об искусстве и  о спорте, в земельном законодательстве.
9. Обсудить возможность проведения научно-исследовательской работы в целях определения актуальной тематики для конкретных модельных законодательных актов с финансированием за счет средств на функционирование Парламентского Собрания.

Цифровая экономика

По мнению участников слушаний, регулирование цифровой экономики в Республике Беларусь и Российской Федерации активно развивается с появлением новых цифровых технологий и активным внедрением их в торговый оборот. При этом развитие регулирования данной сферы в двух странах происходит без необходимой координации, что приводит к коллизиям в законодательстве и серьезным проблемам для субъектов хозяйствования. Например, из-за различного законодательного регулирования вопросов использования электронной цифровой подписи субъекты хозяйствования Республики Беларусь не могли получить доступ к участию в государственных закупках в Российской Федерации.

Отмечается, что во многих сегментах рынка цифровых услуг в Республике Беларусь и  в Российской Федерации работают одни и те же крупные операторы, что обусловливает необходимость единообразного регулирования этих сфер.

Участники слушаний считают важным обратить внимание на необходимость модельного регулирования в вопросах обеспечения прав человека и гражданина на свободу информации, защиты персональных данных, информационного обеспечения деятельности государственных органов, интеграции в мировое информационное пространство, обеспечения безопасности информационных структур.

По итогам обсуждения данной тематики участники слушаний предлагают:

1. Считать в качестве первоочередных следующие направления в сфере цифровой экономики, требующие единообразного нормативного регулирования в рамках Союзного государства, в том числе посредством принятия модельных законодательных актов:

регулирование деятельности технологических агрегаторов пассажирского такси;

регулирование деятельности платежных агрегаторов;

регулирование беспилотного транспорта;

регулирование рынка криптовалют;

регулирование вопросов роботизации, искусственного интеллекта, киберфизических систем;

регулирование отношений в области использования электронной подписи
и электронного документооборота.

2. Продолжить работу по расширению кооперации Республики Беларусь
   и Российской Федерации в сфере высоких технологий и  по совместной разработке уникальных технологических и программных продуктов, в том числе путем сближения законодательства, регулирующего указанные сферы.

О процедуре модельного законотворчества

Участниками слушаний обсуждены предложения по урегулированию порядка разработки, внесения, обсуждения и принятия модельных законодательных актов.

Право внесения проектов модельных законодательных актов предлагается предоставить не только органам Союзного государства, но и главам государств, парламентам и правительствам государств-участников.

Разработку проектов модельных законодательных актов предлагается возложить на научные, научно-практические учреждения государств – участников Союзного государства, выбранные посредством открытого конкурса или конкурентных процедур.

Подчеркнута необходимость проведения юридической и лингвистической экспертизы законопроектов.

Отмечена важность опубликования (обнародования) принятых модельных законодательных актов в официальных источниках опубликования (обнародования) в государствах-участниках.

Участниками слушаний внесены предложения о формах использования модельных законодательных актов в государствах-участниках.

Подчеркнуто, что эффективность модельного законотворчества может быть обеспечена при условии предварительного тщательного изучения законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации, отработки процедуры принятия модельных законодательных актов, обеспечивающих учет интересов двух государств.

Исходя из изложенного, участники слушаний рекомендуют следующее:

1. Предложить Комиссии Парламентского Собрания по законодательству и Регламенту проработать вопрос о внесении в Регламент Парламентского Собрания изменений, регулирующих:

порядок организации разработки проектов модельных законодательных актов;

оплату услуг по разработке и экспертизе проектов модельных законодательных актов;

порядок рассмотрения и принятия модельных законодательных актов;

порядок направления принятых модельных законодательных актов
в национальные парламенты и субъектам права законодательной инициативы государств-участников.

2. Предложить Парламентскому Собранию Союза Беларуси и России:

проработать вопрос о проведении научно-исследовательской работы, в рамках которой определить дополнительные сферы и тематику для разработки модельных законодательных актов в рамках Союзного государства;

во взаимодействии с национальными парламентами, Постоянным Комитетом Союзного государства, профильными министерствами и ведомствами двух стран осуществить формирование плана модельного законотворчества на среднесрочную перспективу.

3. Считать целесообразной разработку проектов модельных законодательных актов государственными органами государств-участников и научными учреждениями двух стран по заказу Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, других органов Союзного государства, а также органов государств-участников Договора о создании Союзного государства.
4. Предложить республиканским органам государственного управления Республики Беларусь, федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации и другим участникам нормотворческой деятельности государств-участников учитывать требования Договора о создании Союзного государства в части гармонизации и унификации законодательства государств-участников и активно проводить эту работу в целях обеспечения равных прав граждан, формирования единого экономического пространства, обеспечения равных условий субъектам хозяйствования и развития интеграционных процессов России и Беларуси на всех уровнях нормативного регулирования, включая подготовку и внесение проектов модельных законодательных актов Союзного государства.
5. Поскольку модельное законотворчество в рамках Союзного государства может являться эффективным только в случае своевременной и полной имплементации модельных законодательных актов в национальное законодательство Беларуси и России, предложить Парламентскому Собранию Союза Беларуси и России:

проработать вопрос об опубликовании (обнародовании) модельных законодательных актов Союзного государства в официальных средствах массовой информации государств-участников;

способствовать своевременной разработке и скоординированному принятию законодательных актов государств-участников, направленных на реализацию модельных законодательных актов Союзного государства;

осуществлять мониторинг реализации принятых модельных законодательных актов.