Сближение законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации по вопросам обеспечения равных прав граждан Союзного государства

«Сближение законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации по вопросам обеспечения равных прав граждан Союзного государства»
16 декабря 2017 года, г. Брянск

Конституция Республики Беларусь и Конституция Российской Федерации провозглашают, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Учитывая исторически сложившиеся экономические и социальные связи между Беларусью и Россией и стремясь к более полной реализации прав и свобод своих граждан, государства поставили перед собой задачу обеспечения равенства граждан, провозгласив в качестве одной из основных целей Союзного государства – формирование единой правовой системы демократического государства.

Способом достижения этих целей и задач стороны Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года (далее – Договор) избрали унификацию и гармонизацию законодательства, в том числе посредством принятия актов Союзного государства.

Договором предусмотрено формирование единого правового пространства в различных сферах общественной жизни, в том числе посредством унификации гражданского и налогового законодательства, законодательства, регулирующего хозяйственную деятельность, трудового законодательства, законодательства в области социальной защиты населения, пенсионного обеспечения.

Установление идентичных правил поведения на всей территории Союзного государства будет способствовать социальному и экономическому прогрессу двух государств и более полной реализации на этой основе прав и законных интересов граждан.

Вместе с тем участники парламентских слушаний констатировали, что Договор в настоящее время реализуется не в полной мере. Обеспечение равных прав граждан Беларуси и России в настоящее время осуществляется преимущественно путем установления международными договорами и национальным законодательством для граждан другого государства-участника национального правового режима в отдельных отраслях и институтах правовой системы государств.

В этом направлении государствами проведена значительная работа. В данной работе делается акцент на экономических, социальных и культурных правах граждан, в первую очередь праве на труд, на справедливые и благоприятные условия труда, на социальное обеспечение, на охрану здоровья, на образование. Уделяется внимание обеспечению гражданских прав и свобод, в том числе права на свободное передвижение и свободу выбора места жительства. Кроме того, осуществляются организационные и иные меры, направленные на обеспечение полной реализации прав граждан.

Основными международными договорами в данной области являются Договор между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о равных правах граждан от 25 декабря 1998 года, а также пакет двусторонних соглашений 2006 года по социальным, пенсионным, медицинским, налоговым и миграционным вопросам.

Примером обеспечения равных прав граждан через национальное законодательство является предоставление в Республике Беларусь постоянно проживающим гражданам Российской Федерации права участвовать в выборах депутатов местных Советов депутатов (статья 58 Избирательного кодекса Республики Беларусь). В Российской Федерации иностранным гражданам, являющимся гражданами Союзного государства, не требуется подтверждать владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации при подаче заявления о выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство (пункт 8 части 5 статьи 15.1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).

Вопросы обеспечения равных прав граждан Союзного государства решаются в ходе взаимодействия министерств двух стран и  на совместных заседаниях коллегий министерств, в формате совместной межведомственной рабочей группы по рассмотрению вопросов обеспечения равных прав граждан Беларуси и России (сформирована Приказом Постоянного Комитета Союзного государства от 6 мая 2015 года), а также в ходе заседаний Высшего Государственного Совета и Совета Министров Союзного государства, на сессиях Парламентского Собрания Союза Беларуси и России.

С учетом предоставленной министерствами Беларуси и России информации участники заседания пришли к выводу, что законодательство Беларуси и России в сфере занятости и трудоустройства, пенсионного и социального обеспечения, образования, свободы передвижения и выбора места жительства в достаточной степени гармонизировано, а международно-правовыми актами, действующими в рамках Союзного государства, для граждан России в Беларуси и граждан Беларуси в России обеспечивается предоставление национального режима.

Однако в отдельных сферах остается нерешенным ряд проблемных вопросов, по которым активная работа продолжается. Имеются дополнительные резервы для повышения уровня гарантий реализации прав граждан Беларуси и России. Но в целом граждане Беларуси и России не чувствуют себя иностранцами на территории другого государства-участника.

В то же время участники слушаний констатировали, что проводимая работа до настоящего времени в своей основной части не была направлена на формирование единого правового пространства, то есть на обеспечение идентичного или сопоставимого правового регулирования на всей территории Союзного государства.

Учитывая, что обеспечение равных прав граждан является одним из приоритетов деятельности Союзного государства и его органов,

признавая существенные результаты работы по обеспечению равных прав граждан, проведенной органами Союзного государства и государствами-участниками,

принимая во внимание необходимость совершенствования механизмов обеспечения равных прав граждан как в рамках Союзного государства, так и  на национальном уровне,

отмечая важность системного и комплексного подхода к организации работы по обеспечению равных прав граждан,

полагая необходимым переходить от обеспечения равных прав граждан посредством предоставления национального режима к формированию единого правового пространства на всей территории Союзного государства,

по итогам обсуждения выступлений участники парламентских слушаний приняли следующие рекомендации.

1. О необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования отдельных аспектов обеспечения равных прав граждан.

1.1. В сфере занятости и формирования общего рынка труда.

Обеспечение равных прав граждан на трудоустройство и социальную защиту – основная и наиболее урегулированная сфера обеспечения равных прав граждан.

Согласно выводам участников слушаний перспективными направлениями дальнейшей работы по вопросам обеспечения равных прав граждан Беларуси и России в части обеспечения занятости населения являются:

ведение мониторинга развития и регулирование общего рынка труда в целях повышения занятости населения, снижения уровня безработицы, достижения сбалансированности спроса и предложения рабочей силы;

содействие территориальной и профессиональной мобильности рабочей силы на территории Союзного государства;

совершенствование законодательства об охране труда путем установления гармонизированных норм в сфере охраны труда и методологических подходов к оценке условий труда и управлению профессиональными рисками;

нераспространение на граждан Республики Беларусь требования об уведомлении российскими работодателями территориальных органов МВД о приеме на работу белорусских граждан.

1.2. В сфере пенсионного обеспечения.

Участники слушаний пришли к заключению, что Договором между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24 января 2006 года установлен эффективный механизм назначения и выплаты пенсии за стаж работы на территориях двух государств-участников, а также предусмотрен удобный механизм перевода пенсии при переезде пенсионера на постоянное место жительства в другое государство. Таким образом, созданная нормативно-правовая база обеспечивает возможность реализации прав граждан Республики Беларусь и Российской Федерации на пенсионное обеспечение.

Актуальной в настоящее время задачей, по мнению участников слушаний, является корректировка Договора о сотрудничестве в области социального обеспечения в связи с вступившими с 1 января 2015 года в силу изменениями в пенсионном законодательстве Российской Федерации. Изменения коснулись повышения требований к определению права граждан на назначение страховой пенсии в части поэтапного повышения требуемого страхового стажа с 5 до 15 лет и введения дополнительного условия назначения пенсии – наличия величины индивидуального пенсионного коэффициента (так называемых баллов). В связи с этим в целях определения права на российскую пенсию при суммировании приобретенных пенсионных прав как на территории Российской Федерации, так и  в Республике Беларусь в рамках Договора необходимо для определения права на страховую пенсию по российскому законодательству оценить стаж работы в Республике Беларусь.

1.3. В сфере социального обеспечения.

В соответствии с Договором между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24 января 2006 года и Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее – Договор о ЕАЭС) граждане Республики Беларусь, работающие в Российской Федерации, и граждане Российской Федерации, работающие в Республике Беларусь, имеют право на получение пособий по временной нетрудоспособности и  по материнству на тех же условиях и  в том же порядке, что и граждане государства трудоустройства.

Также в соответствии с положениями международных договоров и законодательством Республики Беларусь и Российской Федерации белорусским гражданам предоставлены равные права с российскими гражданами в сфере обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Порядок взаимодействия компетентных органов сторон по реализации положений Договора, в том числе по осуществлению выплаты пособий на погребение (помимо выплаты пенсий), закреплен в Соглашении между Министерством труда и социальной защиты Республики Беларусь, Министерством здравоохранения Республики Беларусь, Министерством финансов Республики Беларусь и Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации о применении Договора между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24 января 2006 года.

Таким образом, созданная нормативно-правовая база обеспечивает гражданам Республики Беларусь и Российской Федерации равные права на социальное страхование.

Учитывая постоянный процесс совершенствования национального законодательства по назначению государственных пособий семьям, воспитывающим детей, в Республике Беларусь и  в Российской Федерации, в качестве одного из перспективных направлений совместной работы целесообразно рассмотреть вопрос ревизии норм Договора в области социального обеспечения на предмет их актуализации.

1.4. В сфере здравоохранения.

Участники парламентских слушаний констатировали, что Российско-белорусское сотрудничество в сфере здравоохранения развивается стабильно по целому ряду приоритетных направлений и сопровождается сближением правовых систем.

Решены вопросы:

порядка оказания медицинской помощи гражданам,

взаимного признания удостоверений о государственной гигиенической регистрации Республики Беларусь и санитарно-эпидемиологических заключений Российской Федерации,

развития сотрудничества в области производства и взаимопоставок лекарственных средств, регистрации, стандартизации и контроля качества лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники,

создания Единого чернобыльского регистра Республики Беларусь и Российской Федерации, продвижения высоких медицинских технологий и передового опыта по оказанию специализированной медицинской помощи гражданам двух стран, подвергшимся радиационному воздействию и другие.

Участники парламентских слушаний констатировали ряд проблемных вопросов, возникающих в реализации Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о порядке оказания медицинской помощи гражданам Республики Беларусь в учреждениях здравоохранения Российской Федерации и гражданам Российской Федерации в учреждениях здравоохранения Республики Беларусь от 24 января 2006 года.

Так, заложенный в названном Соглашении механизм финансирования медицинской помощи гражданам одного государства, временно пребывающим и работающим по трудовому договору на территории другого государства-участника, не обеспечивает эффективного оказания медицинской помощи указанной категории лиц.

Данная проблема была решена со вступлением в силу Договора о ЕАЭС и соответствующего приказа Минздравсоцразвития России от 27 октября 2016 года № 803н. Согласно этому документу с 1 января 2017 года медицинская помощь гражданам Республики Беларусь, временно пребывающим и работающим в Российской Федерации, оказывается на основании полиса обязательного медицинского страхования.

В то же время требует устранения неоднозначность норм Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о порядке оказания медицинской помощи гражданам Республики Беларусь в учреждениях здравоохранения Российской Федерации и гражданам Российской Федерации в учреждениях здравоохранения Республики Беларусь от 24 января 2006 года в части регулирования вопроса оказания медицинской помощи гражданам Российской Федерации, временно пребывающим в Республике Беларусь. Тем не менее данная неоднозначность не влияет на реализацию прав российских граждан на медицинскую помощь на территории Беларуси, поскольку по информации Министерства здравоохранения Республики Беларусь, гражданам России, временно пребывающим в Республике Беларусь, на бесплатной основе оказывается скорая и неотложная медицинская помощь при внезапных острых состояниях и заболеваниях, угрожающих жизни больного или здоровью окружающих, несчастных случаях, отравлениях, травмах, родах и неотложных состояниях в период беременности во всех организациях здравоохранения в необходимом объеме (независимо от наличия страхового полиса), а также осуществляются диагностика и лечение возникших в период нахождения в Республике Беларусь социально опасных заболеваний по утвержденному перечню.

Кроме того, резолюцией Высшего Государственного Совета Союзного государства от 25 декабря 2013 года № 3 «О ходе работы по обеспечению равных прав граждан в социальной сфере» министерствам здравоохранения двух стран было поручено проработать вопрос о расширении категорий граждан Республики Беларусь и граждан Российской Федерации, получающих медицинскую помощь соответственно в Российской Федерации и Республике Беларусь бесплатно в полном объеме. Рассматривается вопрос о включении в эту категорию беременных жен лиц, временно проживающих и работающих по трудовым договорам, а также их детей в возрасте до трех лет. Однако профильные министерства до настоящего времени не определили источник финансирования указанных мероприятий.

Участники слушаний рекомендуют:

продолжить работу над проектом Протокола о внесении изменений в Соглашение с целью урегулирования вышеназванных позиций;

разработать и согласовать проект «дорожной карты» по реализации Меморандума о взаимопонимании между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством здравоохранения Республики Беларусь в сфере непрерывного медицинского и фармацевтического образования;

продолжить работу по вопросу об уравнивании тарифов на оказание платных медицинских услуг гражданам Союзного государства.

1.5. В сфере образования.

Существующая в настоящее время нормативная база в целом обеспечивает равные возможности для граждан Республики Беларусь и Российской Федерации на доступное и качественное образование, способствует формированию общего образовательного пространства в рамках Союзного государства.

Приоритетными направлениями проводимой в рамках Союзного государства работы по обеспечению равных прав граждан в сфере образования являются создание равных условий для поступления граждан одного государства-участника в образовательные учреждения другого государства-участника и формирование общего образовательного пространства.

Участники слушаний отметили, что сроки единого государственного экзамена (ЕГЭ) в Российской Федерации и централизованного тестирования (ЦТ) в Республике Беларусь согласованы и дают возможность белорусским абитуриентам сдавать ЕГЭ в России, а российским абитуриентам участвовать в ЦТ в Беларуси. Введена норма, регламентирующая организацию трех резервных дней для проведения ЦТ (вместо ранее определенного одного резервного дня), что значительно расширяет возможности граждан Республики Беларусь и Российской Федерации при одновременном прохождении в одном и том же году вступительных испытаний. В итоге Группой высокого уровня Совета Министров Союзного государства была признана достаточность принимаемых министерствами образования мер по обеспечению равных прав граждан Беларуси и России в получении образования.

Для реализации общих подходов к признанию документов о повышении квалификации Министерством образования Республики Беларусь в проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О научной деятельности» и Кодекс Республики Беларусь об образовании» включены положения, предусматривающие отнесение вопросов признания документов о повышении квалификации к компетенции нанимателя по решению Правительства Республики Беларусь.

В целях создания механизма совместной аккредитации учреждений высшего (высшего профессионального) образования требуется заключение Соглашения о государственной аккредитации образовательной деятельности учреждений образования (образовательных организаций).

Участники слушаний рекомендуют профильным министерствам Беларуси и России:

обсудить целесообразность гармонизации правил приема в высшие и средние специальные учебные заведения льготных категорий абитуриентов;

в целях обеспечения общих подходов по признанию документов о повышении квалификации внести изменения в проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О научной деятельности» и Кодекс Республики Беларусь об образовании» в части совершенствования послевузовского образования.

1.6. В сфере физической культуры, спорта и туризма.

Участники слушаний отметили, что в области физической культуры, спорта и туризма равные права граждан обеспечиваются в достаточной мере.

Единственным дискуссионным вопросом является применение Федерального закона от 29 июня 2015 года № 202-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и статью 13.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» к спортсменам из Республики Беларусь, осуществляющим профессиональную деятельность в российских спортивных организациях. Данный закон устанавливает особенности участия спортсменов, не имеющих права выступать за спортивные сборные команды Российской Федерации, в международных спортивных соревнованиях и (или) во всероссийских спортивных соревнованиях по командным игровым видам спорта. Участники слушаний рекомендуют профильным министерствам провести дополнительное обсуждение этого вопроса и выработать взаимоприемлемое решение.

С учетом общественной и политической значимости Всероссийского физкультурно-спортивного комплекса «Готов к труду и обороне» и Государственного физкультурно-оздоровительного комплекса Республики Беларусь участники слушаний рекомендуют профильным министерствам Беларуси и России рассмотреть вопрос о гармонизации программ и нормативов, предусмотренных указанными комплексами.

1.7. В сфере миграции.

Участники парламентских слушаний констатировали, что в настоящее время права граждан Беларуси и России на свободу передвижения и выбор места жительства обеспечены в полной мере.

Вместе с тем остается нерешенным ряд вопросов формирования единого визового пространства для иностранных граждан. По мнению участников слушаний, требуется осуществление следующих мер:

необходимо установление единых правил въезда на территорию Союзного государства граждан третьих стран путем заключения международного договора, предусматривающего общие требования к режиму въезда на территорию Союзного государства граждан третьих стран, признание виз и отметок, проставляемых органами пограничного контроля другого государства-участника, а также предполагающего свободное пересечение внутренней границы гражданами третьих стран;

в перспективе требуется решение вопроса о сближении процедур и регламентов выдачи виз с возможностью последующей проработки вопроса о введении единой визы Союзного государства для граждан третьих стран;

в целях недопущения въезда на территории и выезда с территории государств-участников лиц, ограниченных во въезде и выезде, целесообразно заключение Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о порядке обмена информацией об иностранных гражданах третьих государств и лицах без гражданства, временно въезжающих в Республику Беларусь и Российскую Федерацию, содержащейся в центральных банках данных учета иностранных граждан;

в целях совершенствования процедуры реадмиссии граждан третьих стран необходимо заключение Протокола о внесении изменений и дополнений в Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о реадмиссии от 15 ноября 2013 года и Протокола о внесении изменений и дополнений в Исполнительный протокол о Порядке реализации Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о реадмиссии от 15 ноября 2013 года;

для повышения уровня взаимодействия между компетентными органами государств-участников, в том числе путем интеграции информационных ресурсов компетентных органов, требуется разработка двустороннего межправительственного соглашения об информационном взаимодействии и обмене информацией в электронном виде по вопросам, относящимся к компетенции органов внутренних дел, а также проекта Соглашения о сотрудничестве между Следственным комитетом Республики Беларусь и Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Указанные мероприятия необходимо осуществлять в соответствии с Планом мероприятий по формированию единого миграционного пространства на территориях государств – участников Договора о создании Союзного государства на 2017 – 2020 годы, утвержденным постановлением Совета Министров Союзного государства от 16 июня 2017 года № 21.

Также участники слушаний отметили, что более полной реализации прав граждан Беларуси и России на свободу передвижения способствовала бы унификация подходов национального законодательства к требованиям, связанным с участием граждан в дорожном движении.

Так, статья 5 Закона Республики Беларусь от 5 января 2008 года «О дорожном движении» устанавливает, что лица, переехавшие на постоянное жительство в Беларусь и имеющие действительное водительское удостоверение, выданное иностранным государством, считаются не имеющими права управления механическими транспортными средствами, самоходными машинами на территории Республики Беларусь по истечении 90 дней с даты выдачи таким лицам паспорта гражданина Беларуси или вида на жительство в Беларуси до получения такими лицами белорусского водительского удостоверения. Данная норма применяется ко всем иностранным гражданам без исключений, в связи с чем для получения водительского удостоверения белорусского образца россияне должны сдавать теоретический экзамен в ГАИ.

При этом в Российской Федерации на основании пункта 12 статьи 25 Федерального закона от 10 декабря 1995 года «О безопасности дорожного движения» лица, постоянно или временно проживающие либо временно пребывающие на территории Российской Федерации, допускаются к управлению транспортными средствами на основании российских национальных водительских удостоверений, а  при отсутствии таковых – на основании иностранных национальных или международных водительских удостоверений. Таким образом, в России замена белорусского водительского удостоверения на российское не требуется.

В целях более полной унификации законодательства Беларуси и России в этой сфере участники слушаний предлагают белорусской стороне рассмотреть возможность сохранения за гражданином Российской Федерации, переехавшим на постоянное место жительства в Республику Беларусь, права на управление транспортными средствами на основании российского водительского удостоверения до истечения срока действия последнего.

Участники парламентских слушаний также отмечают, что целесообразно сближение законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации в части, касающейся установления единообразных подходов к подготовке водителей транспортных средств, к подтверждению их профессиональной квалификации, к требованиям в отношении физических и психических качеств водителя, необходимых для управления транспортными средствами, к порядку проверки компетентными органами наличия у водителя (кандидата в водители) необходимых знаний и навыков. В настоящее время такая работа ведется в рамках Евразийского экономического союза.

1.8. В сфере экономики и предпринимательской деятельности.

Обеспечение равных прав граждан в экономической сфере осуществляется преимущественно путем предоставления равных возможностей для занятия предпринимательской деятельностью в сфере малого и среднего предпринимательства (далее – МСП).

Участники слушаний отметили, что в данной области законодательство Республики Беларусь и Российской Федерации в достаточной мере гармонизировано. Действуют Федеральный закон от 24 июля 2007 года «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» и Закон Республики Беларусь от 1 июля 2010 года «О поддержке малого и среднего предпринимательства». Унифицирован состав субъектов МСП, определена инфраструктура поддержки МСП, сформированы механизмы государственной поддержки, в том числе финансовой и имущественной.

Участники слушаний считают актуальными в данной сфере следующие меры по повышению роли институтов, обеспечивающих эффективное ведение предпринимательской деятельности:

снижение административных барьеров при создании и регистрации субъектов МСП, а также при лицензировании предпринимательской деятельности;

сближение критериев отнесения организаций к субъектам МСП;

меры по популяризации франчайзинга на территории Союзного государства.

Указанные меры реализуются в соответствии с Планом мероприятий по дальнейшему развитию малого и среднего предпринимательства в Союзном государстве на 2017 – 2019 годы, утвержденным постановлением Совета Министров Союзного государства от 16 июня 2017 года № 20. План направлен на укрепление кооперационных связей между региональными инфраструктурами поддержки малого и среднего предпринимательства в Беларуси и России с целью дальнейшего развития экспортно-импортных отношений между российскими и белорусскими компаниями, а также на организацию проведения на территориях двух стран мероприятий по активизации двустороннего сотрудничества в сфере МСП.

2. О необходимости системного и комплексного подхода к вопросу обеспечения равных прав граждан через формирование единого правового пространства Союзного государства.

По итогам рассмотрения отдельных направлений обеспечения равных прав граждан участники слушаний пришли к выводу о необходимости перехода от обеспечения равных прав граждан путем предоставления каждым государством гражданам другого государства национального правового режима к формированию единого правового пространства.

В целях обеспечения системного и комплексного подхода к вопросам сближения законодательства, формирования единой правовой системы Союзного государства необходимо осуществить:

мониторинг исполнения положений Договора;

сравнительно-правовой анализ действующей договорно-правовой базы в рамках Союзного государства и национального законодательства государств-участников, складывающейся на их основе правоприменительной практики на предмет выявления отраслей (институтов), подлежащих гармонизации и унификации, выработки форм и методов осуществления унификации и гармонизации, определения приоритетов и направлений унификации и гармонизации законодательства в каждой отрасли (институте).

Итогом такой деятельности должна стать подготовка Концепции сближения законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь, включающей в себя программу поэтапного сближения законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь.

Указанные документы должны содержать так называемую «дорожную карту» дальнейшего сближения законодательства – конкретные предложения по принятию актов Союзного государства, по заключению международных договоров и принятию нормативных правовых актов государств-участников, направленных на унификацию и гармонизацию законодательства в соответствующих сферах, с указанием головных исполнителей, соисполнителей и сроков исполнения.

Участники слушаний отметили, что в соответствии с пунктом 4 Положения о Постоянном Комитете Союзного государства на Постоянный Комитет возложены такие функции, как подготовка для Совета Министров Союзного государства предложений по проектам законов и Основ законодательства Союзного государства, по унификации законодательства государств-участников, организация разработки предложений по стратегии развития Союзного государства, обеспечение реализации положений Договора, подготовка предложений по выполнению задач Союзного государства.

Учитывая изложенное, участники парламентских слушаний рекомендуют Совету Министров Союзного государства поручить разработку названной Концепции Постоянному Комитету Союзного государства в тесном взаимодействии с Парламентским Собранием Союза Беларуси и России (его комиссиями), а также с профильными министерствами и ведомствами Республики Беларусь и Российской Федерации по вопросам их ведения.

В рамках этой работы должно быть уделено особое внимание как обеспечению равных прав граждан Беларуси в России и граждан России в Беларуси (полной реализации национального правового режима), так и идентичности или сопоставимости подходов к правовому регулированию правового положения граждан в обеих странах и определению на этой основе отраслей законодательства, в которых возможен переход к установлению единого (наднационального) правового регулирования.

3. О формировании союзного законодательства как основы единой правовой системы Союзного государства и реализации законодательной функции Парламентского Собрания Союза Беларуси и России.

Договор не только провозглашает в качестве одной из целей деятельности Союзного государства формирование единого правового пространства, но и предусматривает в качестве одного из инструментов достижения этой цели принятие нормативных правовых актов Союзного государства.

Согласно статье 18 Договора гармонизация и унификация законодательства государств-участников, согласованная социальная политика, включая вопросы занятости, миграции, условий труда и его охраны, социального обеспечения и страхования, обеспечение равных прав граждан в трудоустройстве и оплате труда, в получении образования, медицинской помощи, предоставлении других социальных гарантий относятся к совместному ведению Союзного государства и государств-участников.

В связи с этим на основании статей 58 – 60 Договора органы Союзного государства вправе принимать по вопросам совместного ведения Основы законодательства Союзного государства и директивы. Положения данных актов подлежат реализации государствами-участниками путем их имплементации – принятия национальных нормативных правовых актов по соответствующим вопросам. При этом в отношении реализации директив за органами соответствующего государства сохраняется свобода выбора форм и методов их реализации.

Также участники парламентских слушаний констатировали, что статья 70 Договора и Регламент Парламентского Собрания Союза Беларуси и России наделяют данный орган функциями Парламента Союзного государства, в том числе законотворческими: правом принимать законы Союзного государства и Основы законодательства. Однако данная функция на практике не реализуется, что сдерживает формирование единой правовой системы Союзного государства, не позволяет в полной мере задействовать потенциал Парламентского Собрания Союза Беларуси и России в деле обеспечения равных прав граждан.

Таким образом, принятие союзных нормативных правовых актов позволило бы установить единое правовое регулирование вопросов обеспечения равных прав граждан, а принятие законов Союзного государства и (или) Основ законодательства Союзного государства – также реализовать законотворческую функцию Парламентского Собрания Союза Беларуси и России.

Участники парламентских слушаний полагают, что принятие органами Союзного государства указанных нормативных правовых актов возможно уже сегодня, до принятия Конституционного Акта Союзного государства и внесения соответствующих изменений в Конституции Беларуси и России. Об этом свидетельствуют как положения Договора, так и практика принятия обязательных наднациональных актов, сложившаяся в рамках Евразийского экономического союза.

В связи с изложенным участники слушаний рекомендуют Совету Министров Союзного государства поручить Постоянному Комитету Союзного государства проработать вопрос о принятии органами Союзного государства союзных нормативных правовых актов (в частности, Основ законодательства и директив) в целях создания эффективного механизма установления единого регулирования прав граждан в рамках Союзного государства.

4. Об экспертизе национальных законопроектов на соответствие международным обязательствам в рамках Союзного государства.

Значительный потенциал в деле обеспечения равных прав граждан имеет совершенствование национального законодательства Беларуси и России в направлении его унификации.

В Республике Беларусь согласно пункту 120 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 года № 359, предусматривается проведение обязательной юридической экспертизы законопроектов (наряду с иными критериями) на предмет их соответствия требованиям унификации законодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессов Республики Беларусь и Российской Федерации, и международным договорам Республики Беларусь. В проекте Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», который готовится к принятию Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь во втором чтении, указанный критерий с учетом практики проведения юридической экспертизы законопроектов трансформировался в критерий оценки законопроектов на предмет их соответствия международным договорам и иным международно-правовым актам, который включает, в том числе, требование об унификации и гармонизации законодательства, осуществляемых в рамках интеграционных процессов Республики Беларусь и Российской Федерации.

Кроме того, в силу статьи 49 Закона Республики Беларусь от 8 июля 2008 года № 370-З «О Национальном собрании Республики Беларусь» первоочередному рассмотрению палатами Национального собрания подлежат проекты законов, подготовленные на основе нормативных правовых актов Союзного государства.

Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации подобные меры не предусмотрены. Статья 112 Регламента Государственной Думы предусматривает, что Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта.

В отношении законопроектов, вносимых в Государственную Думу Правительством Российской Федерации, предусмотрена их оценка на соответствие положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 13 марта 2015 года № 222 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»). Такая оценка осуществляется разработчиком законопроекта.

В целях исключения возможности поступления на рассмотрение в Государственную Думу разработанных иными субъектами законодательной инициативы законопроектов, ограничивающих права граждан Союзного государства или не согласующихся с требованиями унификации законодательства в рамках Союзного государства, участники парламентских слушаний рекомендуют внести изменения в Регламент Государственной Думы, направленные на введение экспертизы законопроектов на соответствие международным договорам Российской Федерации и требованиям унификации законодательства в рамках интеграционных образований, участницей которых является Российская Федерация.

5. О контроле со стороны Совета Министров Союзного государства за решением вопросов обеспечения равных прав граждан.

Участники парламентских слушаний рекомендуют Совету Министров Союзного государства как органу, который в соответствии с Договором координирует процесс унификации законодательства государств-участников:

рассмотреть на своем заседании вопросы сближения законодательства Беларуси и России с учетом настоящих рекомендаций;

поручить Постоянному Комитету Союзного государства, а также профильным министерствам и ведомствам государств-участников выработать решения по обозначенным в настоящих рекомендациях вопросам;

обеспечить постоянный контроль за исполнением указанных поручений.